Для решения вопроса о реформе системы чинопроизводства вообще в 1883 г. было образовано Особое совещание (еще одно!) во главе с С.А. Танеевым. Наиболее последовательным сторонником отмены чинов и самым активным членом совещания стал А.А. Половцов. Последний считал, что «чины ... умножают число тунеядцев, которые числом годов жизни приобретают чины, а потом являются полными претензий и на получение мест, и на казенные деньги в форме содержаний, и особливо пенсий».
Главной идеей Совещания стало предположение «о слиянии чинов с должностями», лежавшее в основе и трех предыдущих попыток ликвидации гражданских чинов. Совещание пришло к выводу, что «соотношение между чином и служебным положением лица, его носящего, сделалось ныне явлением почти случайным, и вследствие того чин утратил всякое полезное значение». Массовый характер получил и обход действовавших правил чинопроизводства; подчинение чиновников начальникам, состоящим в более низких чинах; наличие высших чиновников, не несущих соответствовавших их чинам служебных обязанностей (напомним, что число чиновников IV класса более чем в 3 раза превышало количество должностей этого класса), и т.п. Из этих явлений делался вывод о том, что «чин, очевидно, не может считаться мерилом ни служебного или общественного положения лица, им облеченного, ни действительных заслуг, сим лицом оказанных. Несмотря на этот несомненный факт, стремление к получению чинов, и в особенности высших степеней оных, нисколько не уменьшается в нашем обществе». Более того, по мнению Совещания, укрепилось ложное понимание целей и значения государственной службы, заключающееся в том, что основным желанием поступающих на службу является получение чинов. Причем «иных привлекает желание приобресть сословные преимущества, соединенные с чинами, а других — тщеславие или надежды на карьеру, надежды в большинстве случаев не оправдывающиеся». Прямым следствием такого положения вещей является «размножение чиновников, по большей части бесполезных». Члены Совещания пришли к выводу, что какие-либо частные мероприятия правительства, направленные на предотвращение этого, были бы бесполезны. Необходима радикальная мера: заменить иерархию чинов иерархией должностей, «предоставив присвоенные в настоящее время чинам права и преимущества должностям соответствующих степеней». Журнал совещания, в котором была зафиксирована эта позиция, был утвержден Александром III резолюцией: «Совершенно одобряю этот взгляд и предполагаемое направление этого дела».
Опираясь на это, Совещание сочло необходимым сократить число классов должностей с 14 до 12, сохранив, однако, постепенность в продвижении служащих — «последовательное проведение лиц, посвящающих себя служебной деятельности, через установленные иерархические степени, начиная с низших».
Предполагалось установить общий срок службы до назначения на должность VI класса в 6–9 лет (такое время требовалось выслужить чиновнику с университетским образованием для получения должности VI класса с учетом возможности начать службу с чином VIII класса). Лица, начинавшие службу, могли бы поступать непосредственно на все низшие должности до VII класса включительно, назначение на которые было предоставлено власти директоров департаментов и губернского начальства. Назначение на должность каждого следующего класса могло иметь место только через два или три года беспорочной службы в должности предшествующего класса.
Вместе с тем Совещание установило, что «разновременность образования государственных учреждений, а также их штатов и расписаний привела к тому, что одинаковые должности принадлежат к разным классам и им присвоены далеко не одинаковые оклады содержания и различные права и преимущества». Оказывалось необходимым в ходе предстоящего преобразования установить возможное равенство в служебных преимуществах должностей, примерно одинаковых по старшинству (значению), но, вместе с тем, с учетом «условий и потребностей службы в каждой отдельной отрасли государственного управления».
Большинство Совещания высказалось за сохранение на время чинов действительного тайного советника и тайного советника в качестве почетных званий для высших служащих. Мотивировалось это тем, что «упразднение... всех без изъятия чиновных степеней в Гражданском ведомстве, как всякая крутая и радикальная реформа, может произвести неблагоприятное впечатление».
В июне 1885 г. материалы Совещания были разосланы всем министрам с обязательством представить отзывы к середине октября.
Большинство поступивших отзывов содержало возражения против отмены чинов. Защитники чинов сходились на том, что чин, являясь мерилом заслуг, возвышает чиновника над своими согражданами. Возможность же возвыситься в обществе служит не только средством привлечения на государственную службу, но и стимулом при её исполнении, представляя собой желанную награду для служащих. Чин, хотя и не свидетельствует достаточно точно об иерархическом положении служащего, все-таки сохраняет официальное и общественное значение. Оклады содержания низших и средних чиновников, особенно в провинции, признавались более чем недостаточными (несмотря на их повышение в предыдущие годы). При этом сколько-нибудь значительное увеличение их было невозможно. Отмена чинов в таких условиях приведет к переходу части чиновников с государственной службы на частную, где» материальное вознаграждение всегда будет выше. Уменьшение числа служащих пагубно отразится на деятельности государственного аппарата, в частности потому, что возможность выбора лучших кандидатов будет затруднена.
Согласно большинству отзывов, необходимость сохранения чинов вызывалась их традиционностью. Чины прочно вошли в общественный быт, и отмена их произвела бы слишком сильное потрясение в среде служащих. И если Совещание усматривало в неоднократном возбуждении вопроса об уничтожении чинов аргумент в пользу необходимости рассмотреть этот вопрос еще раз и провести предположения в жизнь, то факт сохранения чинов, несмотря на все обсуждения, представлялся защитникам этого института подтверждением их взгляда. Но они не могли не согласиться в той или иной степени с указаниями Совещания на факты чиновной неурядицы и путаницы в государственной службе. Настаивая на невозможности упразднить чиновную иерархию, они считали, что недостатки чинопроизводства есть не более чем отступления от законов, которые «вовсе не коренятся в существе самой системы».
В полном противоречии с воззрениями большинства было мнение управляющего Морским министерством И.А. Шестакова. Подвергнув критическому разбору аргументы защитников чинов, Шестаков приводил целую систему доводов против них. Главные из них сводились к следующему. Народ чинов не знает, составляя себе представление о служащих по их должностям (становой, исправник и т.п.). В среде же «интеллигенции ... чиновничество стало уже чем-то комическим. В провинции уважение к нему издавна поколеблено Гоголем и другими сатириками... Столичная интеллигенция высказывает своё равнодушие к чинам, редко выставляя их на [визитных] карточках и заменяя должностями». Наконец, «само правительство ... несомненно тяготится чинами». «Вид странной неправильности» имеют ситуации, когда «в том же чине и директор департамента или канцелярии, и регистратор, отмечающий в журнале приносимые пакеты»{21}. «...Когда в проявления правительственных действий входит комизм, он переступает пределы смешного и становится вредным», — писал Шестаков. Правительство при усилиях выбирать на всякое дело людей способных встречает «китайскую стену рангов»; еще более затруднительно привлечь на службу людей бесчиновных.
С существованием чинов, Шестаков связывал существование «истинной язвы» российского «общества» — «презрения к работе, перешедшего от благородного рыцарства, имевшего по крайней мере прошедшее, к наслоившемуся чиновничеству, чуждому прошлого и одержимому пагубными надеждами на случайное, незаслуженное будущее».
Ознакомившись с запиской управляющего Морским министерством, Александр III написал: «Умно, дельно, справедливо».
В своих беседах с Императором А.А. Половцов пытался укрепить его в намерении отменить гражданские чины. Прежде всего он обращал его внимание на то обстоятельство, что «верховная власть и вообще правительство не проиграют, а выиграют, если у них будет не толпа непригодных к делу чиновников, а только нужное их число, и притом людей, могущих полезно трудиться». При этом Половцов указывал, что добиться ликвидации чинопроизводственных недостатков, не уничтожая чинов, совсем непросто. Осуществление предложения К.П. Победоносцева «не давать более чинов, превосходящих ту должность, которую занимает чиновник», приведет к тому, что «каждый министр будет... просить изъятия для своих подчиненных» и Царь очутится в затруднительном положении.
Выражая мнение большинства оппонентов, С.А. Танеев в декабре 1886 г. выступил с предложением ограничиться усилением контроля за порядком чинопроизводства. Ознакомившись с этим предложением, Александр III направил Половцову записку, ярко рисующую беспомощность самого Царя в преодолении чиновной рутины. В записке, в частности, говорилось: «По-видимому, чиновничество желает провалить это дело, а я этого не желал бы. Что делать и как повести его, чтобы добиться результата?». Выход был найден лишь в 1892 г. Решение не было оригинальным: восстанавливалось Особое совещание при Собственной Его Величества канцелярии, на этот раз под председательством министра Императорского Двора графа И.И. Воронцова-Дашкова. Незадолго перед этим Александр III снова заявил по поводу отмены чинов, что «решился это сделать и готов идти вперед решительно». Через месяц после возобновления совещания он, по свидетельству Половцова, сохранял «твердое намерение чины уничтожить, оставив одни должности». И всё же эта четвертая попытка уничтожить чины кончилась безрезультатно.
Тем временем в декабре 1894 г. министр финансов С.Ю. Витте сумел добиться особых прав по замещению должностей в своем ведомстве. Это было связано со значительной активизацией и функциональным расширением деятельности Финансового ведомства, что вызвало необходимость приглашения на службу людей, имевших практический опыт деятельности в банковой, железнодорожной и промышленной сферах. Витте получил право замещать все должности до V класса включительно «лицами, не имеющими соответственных чинов, а равно и лицами, хотя вовсе чинов не имеющими и, по общим правилам, не имеющими права на вступление на государственную службу, но получившими высшее образование». Государственный Совет рекомендовал и другим министрам «внести на законодательное разрешение» свои предложения относительно «условий замещения должностей» в их ведомствах,
1 августа 1898 г. были повышены требования к кандидатам на получение чина действительного статского советника (IV класс): этот чин мог даваться лишь тем, кто выслужил в предыдущем чине 5 лет и занимал должность не ниже V класса. А 2 августа 1900 г. было дополнительно установлено, что для получения чина действительного статского советника требовалось прослужить в классных чинах не менее 20 лет.
В последующем было сделано лишь одно изменение в порядке государственной службы, относящееся к 1906 г. и вызванное революционными событиями того времени, — полное уравнение прав представителей всех сословий на государственную службу, в частности на вступление в неё.
Действовавшее законодательство о чинах в конце XIX — начале XX в. также не исключало отступлений от него, как это мы отмечали для более раннего периода. Например, С.Ю. Витте, имевший чин титулярного советника (IX класс), но находившийся на частной службе, в 1889 г. был назначен директором Департамента железнодорожных дел Министерства финансов с производством в чин действительного статского советника (IV класс). Сам Витте в своих воспоминаниях расценивает этот случай как «совершенно исключительный». В 1906 г. П.А. Столыпин был назначен министром внутренних дел и председателем Совета министров, будучи в чине IV класса. Конечно, затем он быстро был произведен в III, а позднее и во II класс.
* * *
Изложенная история попыток отмены гражданских чинов или реорганизации системы чинопроизводства показывает, что в условиях Царской России чинам постоянно придавалось важное значение и как фактору формирования состава бюрократии, и даже как одному из средств устранения пороков в организации государственного управления. Сплошные неудачи в реализации всех этих попыток сами по себе великолепно демонстрируют косность и неповоротливость государственного аппарата Царской России, а также консервативную силу самого чиновничества, сумевшего действенно саботировать все эти попытки, несмотря на неоднократно и категорически выражавшееся «Высочайшее» желание реформировать систему чинов.
Все варианты реформирования чинопроизводства, имевшие сколько-нибудь серьезное значение, хотя и предусматривали отмену чинов как особой правовой категории, но не отнимали привилегий чиновничества, а лишь переносили их с чина на должность.
Попытки улучшить реформой гражданского чинопроизводства работу государственного аппарата были заведомо тщетными. Улучшение же качественного состава чиновничества хотя и имело место, но процесс этот шел крайне медленно и явно отставал от требований жизни. Кастовость и эгоцентризм чиновничества не были преодолены.
Каковы же количественные итоги развития гражданского чиновничества к началу XX в.?
По официальным данным (возможно, неполным), в 1902 г. в России была 161 тыс. классных гражданских чиновников. К сожалению, эта общая цифра никак не дифференцируется. Поэтому, чтобы дать хотя бы примерное представление о распределении чиновничества по группам классов и их образовательном уровне, мы обратимся к официальным же данным на 1897 г. о гражданских чинах, действительно занимавших классные должности в высших органах власти и основных ведомствах Царской России. В абсолютных цифрах эти данные, охватывавшие лишь часть чиновничества (101,5 тыс.), не показательны, но в относительных величинах они дают примерно верную картину. К первым четырем классам принадлежало менее 1,5% чиновников. Из них высшее образование имели 87%. V — VIII классы имело 49% чиновников (58% с высшим образованием). В центральных учреждениях они занимали должности вице-директоров департаментов, начальников отделений, чиновников для особых поручений, столоначальников и делопроизводителей. Должности V класса в провинции по ряду ведомств являлись руководящими. Наконец, к IX — XIV классам принадлежало 49.5% чиновников. Лишь в провинциальных учреждениях они могли занимать должности, имевшие сколько-нибудь самостоятельный характер.
Стремясь усилить своё влияние на деятельность органов местного самоуправления, царское правительство присвоило классы государственной службы и мундиры сначала предводителям дворянства, а позднее также некоторым руководящим должностям в земстве и городском самоуправлении. Лица, избранные на эти должности, на время исполнения ими соответствующих обязанностей получали право пользования чином того же класса, а при повторном избрании сначала утверждались в этом чине, а затем могли получить более высокий чин. Так, губернский предводитель дворянства во второе трехлетие службы по выборам утверждался в чине статского советника, а в третье трехлетие — в чине действительного статского советника (IV и V классы); уездный предводитель во второе трехлетие утверждался в чине коллежского советника, а в третье трехлетие — в чине статского советника (VI и V классы).
Еще в 1800 г. к VIII классу гражданской службы были приравнены те, кто получал введенные в этом году почетные звания для лиц, успешно занимавшихся промышленностью и торговлей, — Мануфактур-советник и Коммерции советник. Хотя по закону они оставались «при тех правах и преимуществах, кои купечеству присвоены», и не получали дворянства, класс давал им право на общий титул Ваше высокоблагородие. В последующем лица купеческого сословия награждались за заслуги и более высокими чинами. В 1889 г. чин действительного статского советника (IV класс) был дан За благотворительную деятельность неграмотному бакинскому предпринимателю Г.З. Тагиеву. Конец этой практике был положен только законом 9 июня 1892 г.
——— • ———
назад вверх дальше
Оглавление
Книги, документы и статьи
